【技术交流】市县级国土空间生态修复规划编制要点

  国土空间生态修复规划是国土空间规划的重要专项规划。自然资源部于2020年部署省级国土空间生态修复规划编制工作,各省级陆续启动省级规划的编制。在省级生态修复规划工作部署的基础上,海南、河南、湖南、江西、山东、四川、宁夏等省份陆续发布了关于开展市县级国土空间生态修复规划编制的工作通知,要求扎实开展市县级国土空间生态修复规划编制工作,充分衔接省级国土空间生态修复规划,加快省级规划和市县规划的同步推进,对各行政区域生态保护修复做出具体安排。

  生态修复规划虽然强调全域、全要素,但并不意味着全方位、全尺度的修复,更强调分级分类抓重点,力求保护与发展平衡。规划强调将生态思维和规划思维的叠加,通过生态分析技术,对生态空间退化、受损和结构失衡的地区进行快速识别。在此基础上更强调规划系统思维,分类分级开展修复和管控,将结构性、受益面广、生态敏感度高的区域明确为修复的重点区域;同时还强化专项规划为空间总体规划的支撑作用,如将空间总体规划中明确的生态结构、开敞空间系统也纳入保护修复的主要区域,将城市更新中的拆除重建、综合整治,生态修复的区域也落实到生态修复规划中。

  不同市、县的国土空间生态修复面对的尺度、要素、所需解决的问题是各不相同,需要迅速抓住问题的本质,提出有针对性的解决方案。加强生态要素与人文要素的叠加与传承,是彰显各市、县的特色、提升综合竞争力的重要举措,有利于生态价值得以充分展现,形成良好生态示范效应。如北京市的生态修复规划重点围绕建设一个什么样的首都,怎样建设首都开展规划;厦门是着重分析了城市发展中“田”和“城”两大元素;深圳市则聚焦于城市发展与生态保护直接的矛盾,寻求解决方案。

  国土空间生态修复规划涵盖山水林田湖草沙冰等多个生态要素,但各生态要素的主管部门都已开展了系统的策略和规划,如生态环境部门牵头制定“三线一单”,农业农村部门组织编制高标准农田建设规划,水利部门编制水域岸线保护与利用规划,林业部门制定各类自然保护地规划。编制过程中,要注意与各生态要素在年限、目标、任务、指标、绩效考核等方面充分对接,通过全盘的梳理,将各部门的目标、任务聚成一盘棋,切实提升规划的科学性和可操作性。同时现阶段市场上编制生态修复规划的机构涉及行业很多,包括城规、土地、生态、环境等不同行业机构,受各自专业惯性影响,很多规划编制的风格迥异,侧重点各不一样。在专业大融合的背景下,优势就是能彼此启发,取长补短,最后形成一个趋于成熟的共识。

  技术上,需科学合理制定项目库。生态修复工程项目的安排,与实施方案不同,除了要筛选近期(十四五期间)生态环境问题突出且迫切需要开展项目外,还需要对未来十五年做出系统谋划,更关键的是需结合生态修复项目的全生命周期管理,建立好传导机制,如推进“生态保护责任制”建设,健全生态修复的跟踪管理政策。

  管理上,需充分发挥各级自然资源部门的牵头作用,强化发展改革、财政、生态环境、农业农村、水利、林业等部门的协作配合,从组织领导、监督考核、政策制度、监测监管等方面制定具有可操作性和创新性的保障措施,促进形成多部门协同联动的管理格局,构建多渠道、多层次的投融资机制,协调平衡各方利益,保障规划确定目标任务、工程项目的有序推进和落地实施。

  从项目全生命周期看,国土空间生态修复规划涉及政策法规、技术标准、编制审批以及实施监督等多个维度的内容。生态自然资源禀赋和系统格局呈现复杂多样的特征,国土空间生态修复是个系统复杂的过程,需要构建系统思维下的“摸家底-谋格局-划分区-分类型-强行动-定保障”修复关键技术体系,形成整体保护、系统修复和综合治理的国土空间生态修复规划研究范式。

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